Статья 4 ФЗ-273 Об Образовании. Правовое регулирование отношений в сфере образования
1. Отношения в сфере образования регулируются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов публичной власти федеральной территории "Сириус", содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования (далее - законодательство об образовании).
2. Целями правового регулирования отношений в сфере образования являются установление государственных гарантий, механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования, создание условий развития системы образования, защита прав и интересов участников отношений в сфере образования.
3. Основными задачами правового регулирования отношений в сфере образования являются:
1) обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование;
2) создание правовых, экономических и финансовых условий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации;
3) создание правовых гарантий для согласования интересов участников отношений в сфере образования;
4) определение правового положения участников отношений в сфере образования;
5) создание условий для получения образования в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства;
6) разграничение полномочий в сфере образования между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
4. Нормы, регулирующие отношения в сфере образования и содержащиеся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, правовых актах органов местного самоуправления, должны соответствовать настоящему Федеральному закону и не могут ограничивать права или снижать уровень предоставления гарантий по сравнению с гарантиями, установленными настоящим Федеральным законом.
5. В случае несоответствия норм, регулирующих отношения в сфере образования и содержащихся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, правовых актах органов местного самоуправления, нормам настоящего Федерального закона применяются нормы настоящего Федерального закона, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.
6. В случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора.
6.1. Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом.
7. Действие законодательства об образовании распространяется на все организации, осуществляющие образовательную деятельность на территории Российской Федерации.
8. Законодательство об образовании в отношении Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, Санкт-Петербургского государственного университета, а также организаций, расположенных на территории инновационного центра "Сколково", на территории международного медицинского кластера, на территориях опережающего развития, на территории свободного порта Владивосток, на территориях инновационных научно-технологических центров, на территории Военного инновационного технополиса "Эра" Министерства обороны Российской Федерации и осуществляющих образовательную деятельность, применяется с учетом особенностей, установленных специальными федеральными законами.
8.1. Нормативными правовыми актами органов публичной власти федеральной территории "Сириус" может устанавливаться специальное регулирование осуществления образовательной деятельности, в том числе в части государственной регламентации образовательной деятельности, в федеральной территории "Сириус". Требования нормативных правовых актов органов публичной власти федеральной территории "Сириус" по вопросам осуществления образовательной деятельности не могут быть ниже соответствующих требований, устанавливаемых в соответствии с настоящим Федеральным законом. Органы публичной власти федеральной территории "Сириус" вправе вводить экспериментальный правовой режим в федеральной территории "Сириус", направленный на разработку, апробацию и внедрение новых образовательных программ, образовательных технологий, образовательных ресурсов, средств обучения и воспитания.
9. На граждан, проходящих федеральную государственную службу на должностях педагогических и научно-педагогических работников, на граждан, проходящих федеральную государственную службу и являющихся обучающимися, действие законодательства об образовании распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о государственной службе, а на военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, - с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о статусе военнослужащих.
Комментарий к Ст. 4 закона «Об образовании в Российской Федерации»
Комментируемая статья является новацией образовательного законодательства в части определения его целей. Статья в своих положениях объединяет цели, принципы, а также особенности правового регулирования образования, в том числе определяет образовательное законодательство.
Часть 1 комментируемой статьи закрепляет открытый перечень нормативных правовых актов, как федерального, так и регионального уровня, как законов, так и подзаконных актов, составляющих пласт законодательства об образовании. Выше уже высказывалась критика идеи непрямого действия норм комментируемого Закона, компенсируемая гибкостью и динамичностью подзаконных норм. Однако было бы целесообразно в Закон включить отдельную главу о судебном обжаловании неконституционных и незаконных норм подзаконных актов, включённых в отдельную главу о гарантиях права на образование, которая, к сожалению, указанных норм не содержит (см. подробнее комментарий к статье 5 Закона Об образовании в Российской Федерации).
Несколько критических замечаний. Комментируемая норма прежде всего определяет типы нормативных правовых актов, регламентирующих общественные отношения в рассматриваемой сфере. В соответствии со сложившейся в последнее время нормотворческой практикой в этот перечень вошли абсолютно все акты, издаваемые в нашей стране, начиная с Конституции и заканчивая муниципальными правовыми актами. Таким образом, комментируемый Закон превратился в акт непрямого действия. При этом, по мысли его авторов, должен соблюдаться ряд необходимых условий, установленных комментируемой статьёй. Во-первых, федеральное законодательство обладает приоритетом перед всеми остальными нормативными правовыми актами, а субъекты Федерации вправе издавать свои акты по остаточному принципу: по вопросам, не урегулированным федеральными нормами. Также действуют органы муниципальной власти.
Во-вторых, субъекты Федерации и муниципальные органы власти вправе при реализации права граждан на образование устанавливать на своих территориях дополнительные социальные гарантии этого права, но только за счёт собственных средств соответствующих бюджетов. В-третьих, при таком подходе неизбежны коллизии и пробелы правового регулирования. В случае их возникновения действует правило приоритета федеральных норм над региональными и региональных над муниципальными. При возникновении неразрешимых коллизий вопрос решается судом. В-четвёртых, в соответствии со ст. 15 Конституции России о приоритете общепризнанных норм международного права и международных договоров Российской Федерации над национальным законодательством правила, установленные международным договором РФ в сфере образования, имеют безусловный приоритет (см. комментарий к ч. 6 настоящей статьи).
Вторая часть комментируемой статьи устанавливает цели правового регулирования отношений в сфере образования:
- установление государственных гарантий прав человека в сфере образования;
- формирование механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования;
- создание условий развития системы образования;
- защита прав и интересов участников отношений в сфере образования.
Несмотря на абстрактный характер указанных целей, они при грамотной организации имеют, на наш взгляд, судебную перспективу их защиты. Иными словами, они создают основу для механизма обжалования подзаконных актов, да и норм самого комментируемого Закона в суде по мотивам несоответствия их перечисленным задачам.
Третья часть комментируемой статьи раскрывает и детализирует перечисленные цели через задачи, реализуемые в сфере юридического регулирования права на образование:
1) Обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование. Под обеспечением понимается создание реального механизма получения гражданами образования во всех формах и объёме, предусмотренных комментируемым Законом и иными нормативными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с ч. 1 настоящей статьи (подробнее см. комментарий). Защита права на образование в соответствии с п. "в" ст. 71 и п. "б" ст. 72 Конституции России относится к исключительной компетенции России и к совместной компетенции России и её субъектов. Это означает, что все органы государственной власти указанных государственных образований призваны прилагать максимум усилий для обеспечения реализации и создания всех необходимых условий для осуществления названного конституционного права своих граждан.
2) Создание правовых, экономических и финансовых условий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации. Заметим, что задача сформулирована некорректно. Во-первых, она не гарантирует создание организационных условий для функционирования и развития системы образования, что имеет немаловажную роль. Во-вторых, как показывает практика, обеспечение финансовых условий для свободного развития этой системы - задача нереальная в сегодняшних условиях и вряд ли реальна в ближайшее время при том уровне развития производительности труда, бюрократии и коррупции, которые сложились в стране сегодня.
3) Создание правовых гарантий для согласования интересов участников отношений в сфере образования. На первый взгляд, согласование интересов - это функция, противоположная конфликту интересов. Однако, как следует из содержания п. 34 ст. 2 Закона Об образовании в РФ (подробнее см. комментарий), конфликт интересов понимается авторами Закона более узко, чем их согласование. Поэтому этот термин, на наш взгляд, требует отдельного пояснения в ст. 2 Закона.
4) Определение правового положения участников отношений в сфере образования. Эта задача решена в Законе более или менее адекватно в гл. 4 и 5 (подробнее см. комментарий).
5) Наряду с тривиальными, не нуждающимися в особом комментарии, задачами, в этом пункте конкретизировано конституционное право каждого на образование (ч. 1 ст. 43 Основного закона) в виде решения задачи по созданию условий для получения образования в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства. Очевидно, поскольку нигде далее в Законе эти отношения подробно не урегулированы, видимо, по этому вопросу предстоит издание подзаконного (подзаконных) акта, касающегося каждой формы и вида образования.
6) Разграничения полномочий в сфере образования между тремя уровнями публичной власти: федеральной, региональной и местной, чему, собственно, и посвящены оставшиеся статьи главы 2 комментируемого Закона (подробнее см. комментарий).
Комментируемая часть 4 настоящей статьи представляет собой уникальное правовое решение, нарушающее все сложившиеся ранее традиции отечественной юриспруденции. Этой нормой Закон придаёт юридический приоритет не только над подзаконными актами, но и равнозначными федеральными законами... самому себе, устанавливая, что все иные нормы, регулирующие отношения в сфере образования, а также гарантии этого права, кроме норм Конституции России, должны соответствовать его предписаниям. Нечто подобное устанавливают и иные кодифицированные акты Российской Федерации. Здесь также действует общетеоретическое правило о приоритете нормативного правового акта, близкого к предмету правового регулирования, а также изданного позднее. Такая юридическая неопределённость стала возможна в связи с отсутствием в нашей стране нормативного правового акта, регламентирующего иерархию нормативных предписаний. Вместе с тем, если принять нормы комментируемого Закона близкими к идеалу, такое положение создаёт дополнительные гарантии прав и свобод человека в области образования.
Часть 5 комментируемой статьи устанавливает ещё одну правовую новеллу. В случае отсутствия юридического акта, регулирующего те или иные образовательные отношения, применяются непосредственно нормы комментируемого Закона, если иное не установлено настоящим Законом. Получается юридическая бессмыслица. Если тот или иной нормативный акт отсутствует, то его принятия требует сам комментируемый Закон и он же запрещает непосредственно применение его норм. А если принятие такого акта не предусмотрено, то откуда возникает необходимость регулирования тех или иных отношений?
Часть 6 комментируемой статьи воспроизводит норму ч. 4 ст. 15 Конституции России о приоритете норме международного договора России над национальным законодательством.
Часть 7 и 8 комментируемой статьи находятся в логическом противоречии. Часть 7 распространяет действие законодательства об образовании на все организации, осуществляющие образовательную деятельность на территории Российской Федерации. А ч. 8 той же статьи делает исключение в этом порядке для МГУ, СПбГУ и "Сколково", для которых приоритет устанавливается такими же федеральными законами. К тому же ч. 8 в этом случае вступает в противоречие с ч. 4 комментируемой статьи.
Последняя 9-я часть комментируемой статьи устанавливает особенности регулирования трудовых отношений и отношений в сфере гражданской службы для субъектов образовательных отношений.