Статья 8 ФЗ-273 Об Образовании. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования

1. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относятся:

1) разработка и реализация региональных программ развития образования с учетом региональных социально-экономических, экологических, демографических, этнокультурных и других особенностей субъектов Российской Федерации;

2) создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций субъектов Российской Федерации, осуществление функций и полномочий учредителей образовательных организаций субъектов Российской Федерации;

3) обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

4) организация предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации;

5) создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации;

6) финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, указанными в пункте 3 настоящей части;

7) организация предоставления среднего профессионального образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение общедоступного и бесплатного среднего профессионального образования;

8) организация предоставления дополнительного образования детей в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации;

9) организация предоставления дополнительного профессионального образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации;

10) организация обеспечения муниципальных образовательных организаций и образовательных организаций субъектов Российской Федерации учебниками в соответствии с федеральным перечнем учебников, допущенных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и учебными пособиями, допущенными к использованию при реализации указанных образовательных программ;

11) обеспечение осуществления мониторинга в системе образования на уровне субъектов Российской Федерации;

12) организация предоставления психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, своем развитии и социальной адаптации;

12.1) создание условий для организации проведения независимой оценки качества условий осуществления образовательной деятельности организациями, осуществляющими образовательную деятельность;

13) осуществление иных установленных настоящим Федеральным законом полномочий в сфере образования.

1.1. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, осуществляют согласование назначения должностных лиц исполнительно-распорядительных органов (местных администраций) муниципальных районов, муниципальных и городских округов (заместителей глав местных администраций, руководителей структурных подразделений местных администраций или отраслевых органов местных администраций), осуществляющих муниципальное управление в сфере образования.

2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право на дополнительное финансовое обеспечение мероприятий по организации питания обучающихся в муниципальных образовательных организациях и обучающихся в частных общеобразовательных организациях по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, а также предоставление государственной поддержки дополнительного образования детей, в том числе финансовое обеспечение предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях и частных образовательных организациях, реализующих дополнительные общеобразовательные программы для детей.

3. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе обеспечивать организацию предоставления на конкурсной основе высшего образования в образовательных организациях высшего образования субъектов Российской Федерации.

Комментарий к Ст. 8 закона «Об образовании в Российской Федерации»

Наличие у субъектов Российской Федерации полномочий в сфере образования обусловлено отнесением этой важнейшей сферы общественной жизни к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Исходя из п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации Федеральный закон от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(13) в ст. 26.3 к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относятся:

полномочия, связанные с обеспечением государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;

полномочия по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта Российской Федерации;

полномочия по финансовому обеспечению получения гражданами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования в имеющих государственную аккредитацию негосударственных общеобразовательных учреждениях в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда педагогических работников, расходов на учебники и учебные, учебно-наглядные пособия, технические средства обучения, игры, игрушки, расходные материалы в соответствии с нормативами финансового обеспечения образовательной деятельности государственных образовательных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений;

полномочия по организации предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях);

полномочия по организации предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения.

Данные полномочия в значительной степени совпадают по содержанию с полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по комментируемому Федеральному закону, поэтому нуждаются в корректировке. Она может быть осуществлена с помощью федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации".

Перечисленные в части 1 комментируемой статьи полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования можно классифицировать на две группы: 1) полномочия, обусловленные статусом органов государственной власти, осуществляющих нормативное правовое регулирование и исполнительно-распорядительную деятельность в отношении всех участников отношений в сфере образования в пределах того или иного субъекта Российской Федерации; 2) полномочия, обусловленные тем обстоятельством, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации выступают в качестве учредителей образовательных организаций.

Большинство из названных в комментируемой статье полномочий конкретизированы, раскрыты в иных статьях. Так, например, из системного анализа статей 8 и 97 следует, что обеспечение осуществления мониторинга в системе образования на уровне субъектов Российской Федерации включает в себя деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации по организации мониторинга системы образования. Анализ комментируемого закона показывает, что всего за органами государственной власти субъектов Российской Федерации закреплено более 90 отдельных полномочий. Поэтому в отношении комментируемой статьи следует признать, что в ней перечислены как отдельные полномочия, так и обозначены виды (группы) полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, конкретные же полномочия, образующие эти группы (виды), перечислены в тексте Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации". Подобная модель закрепления полномочий, предполагающая обособление минимальной части полномочий в форме отдельной статьи и закрепление большинства из них в иных статьях, характерна для большинства федеральных законов в сфере совместного ведения. В связи с чем возникает вопрос о том, необходимо ли в этих условиях выделять отдельную статью о полномочиях или же более правильно говорить о функциях органов государственной власти в сфере образования, понимая под ними направления деятельности в сфере образования, каждое из которых предполагает реализацию множества полномочий.

Из двенадцати названных полномочий большинство относится к первой группе, причем собственно нормативное правовое регулирование указано лишь для полномочия, касающегося разработки и реализации региональных программ развития образования с учетом региональных социально-экономических, экологических, демографических, этнокультурных и других особенностей субъектов Российской Федерации.

Для реализации этого полномочия органами государственной власти субъектов Российской Федерации используются различные правовые формы:

1) закона (см., напр.: Закон Республики Дагестан от 08.02.2011 г. N 13 "Об утверждении республиканской целевой программы "Развитие образования в Республике Дагестан на 2011-2015 годы", Закон Республики Ингушетия от 12.07.2008 г. N 16-РЗ "Об утверждении республиканской целевой программы "Развитие системы образования Республики Ингушетия на 2008-2012 годы");

2) указ Президента (см., напр.: Указ Президента РС(Я) от 12.10.2011 г. N 973 "О государственной программе Республики Саха (Якутия) "Развитие образования Республики Саха (Якутия) на 2012-2016 годы");

3) акт правительства (см., напр.: Постановление Правительства Архангельской области от 12.10.2012 г. N 463-пп "Об утверждении государственной программы Архангельской области "Развитие образования и науки Архангельской области на 2013-2016 годы");

4) акт профильного министерства (см., напр.: Приказ Министерства образования, культуры и науки Республики Калмыкия от 14.05.2012 г. N 491 "Об утверждении ведомственной целевой программы "Развитие системы дошкольного образования Республики Калмыкия на 2012-2014 годы").

Преобладающей является практика принятия акта об утверждении региональных программ развития образования на уровне правительства того или иного субъекта Российской Федерации. Данный вариант в наибольшей степени соответствует требованиям статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой долгосрочные целевые программы субъекта Российской Федерации утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В случаях, когда иной орган государственной власти назван в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации в качестве высшего исполнительного органа государственной власти, именно к его компетенции следует относить принятие долгосрочных региональных программ развития образования.

Остальные полномочия можно классифицировать как исполнительно-распорядительные, связанные с организацией процессов и обеспечением какой-либо деятельности. Среди них:

1) обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

2) финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг);

3) организация предоставления среднего профессионального образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение общедоступного и бесплатного среднего профессионального образования;

4) организация обеспечения муниципальных образовательных организаций и образовательных организаций субъектов Российской Федерации учебниками в соответствии с федеральным перечнем учебников, рекомендованных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и учебными пособиями, допущенными к использованию при реализации указанных образовательных программ;

5) обеспечение осуществления мониторинга в системе образования на уровне субъектов Российской Федерации;

6) организация предоставления психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, своем развитии и социальной адаптации.

При этом обязательным условием для реализации таких полномочий, как показывает практика, выступает принятие соответствующих нормативных правовых актов. Так, в целях реализации полномочий, связанных с участием субъектов Российской Федерации в оплате труда, приобретении учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек, принимаются отдельные законы. Согласно Закону Ямало-Ненецкого автономного округа от 04.04.2012 г. N 13-ЗАО "О нормативах и объемах финансирования расходов на обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях" доля расходов на приобретение учебников и учебных пособий, технических средств обучения, расходных материалов и расходов на хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов) устанавливается в размере 8,5% к общему объему расходов, предусмотренных на выплату заработной платы.

Исходя из того, что создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций государственных образовательных организаций субъектов Российской Федерации представляет собой полномочие органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на эти органы возложено осуществление функций и полномочий учредителей государственных образовательных организаций субъектов Российской Федерации. Как учредители образовательных организаций органы государственной власти обладают следующими полномочиями: 1) по организации предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации; 2) по организации предоставления дополнительного образования детей в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации; 3) по организации предоставления дополнительного профессионального образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации.

В отличие от перечисленных полномочий, касающихся конкретных уровней образования, лишь один вид из перечисленных в комментируемом Федеральном законе полномочий носит сквозной для всех уровней образования характер. Речь идет о полномочиях в связи с созданием условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации.

В целях конкретизации положений федерального законодательства об образовании и гражданского законодательства, определяющего права и обязанности учредителей юридических лиц, субъектами Российской Федерации принимаются законы, определяющие общий порядок создания реорганизации и ликвидации всех организаций, учредителями которых выступают органы государственной власти субъектов Российской Федерации (г. Москва, г. Санкт-Петербург). Имеется также практика принятия специальных актов, касающихся полномочий учредителя именно в отношении образовательных организаций (г. Санкт-Петербург, Республика Адыгея, Республика Башкортостан и др.). Весьма часто наряду с общим законом субъекта Федерации принимаются подзаконные акты в отношении образовательных организаций (Пермский край, Амурская область, Иркутская область и др.).

Иногда вместо закона используется постановление правительства об утверждении порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации государственных учреждений и принятие на его основе органом управления в сфере образования акта, утверждающего порядок создания, реорганизации и ликвидации государственных образовательных учреждений, подведомственных министерству образования и науки (Волгоградская область и др.).

Имеются также случаи регулирования отношений в связи с осуществлением данного полномочия посредством административных актов по исполнению государственной функции в связи с созданием реорганизацией и ликвидацией образовательных учреждений (г. Санкт-Петербург, Воронежская область и некоторые другие).

В большинстве случаев специальный акт (порядок, положение) о создании, реорганизации и ликвидации государственных образовательных учреждений, принимается на уровне государственного органа исполнительной власти общей компетенции субъекта Российской Федерации (правительство). Так, порядок создания, реорганизации, и ликвидации государственных образовательных учреждений утвержден правительствами Забайкальского края, Ставропольского края, Астраханской области и иных.

В то же время анализ актов субъектов Российской Федерации показывает, что в большинстве случаев учредителями государственных образовательных организаций выступают соответствующие министерства. Имеются специальные акты о наделении министерства образования функциями и полномочиями учредителя государственных автономных образовательных учреждений (Республика Коми).

Таким образом, в настоящее время в субъектах Российской Федерации создан значительный нормативный правовой массив в сфере образования, включающий как законодательный уровень регулирования, так и подзаконный. Тем самым исполнены предписания ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации, предусматривающие, что каждый из субъектов Российской Федерации имеет собственное законодательство. Более конкретные требования к формам актов, их системе и т.п. установлены в Уставах (Конституциях) и законах субъектов Российской Федерации (при наличии и ряда требований к их форме и содержанию в федеральных законах). Поэтому невключение в комментируемую статью ранее присутствовавшего в ст. 29 Закона Российской Федерации "Об образовании" полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации ("принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области образования") никаких правовых последствий для правотворчества субъектов Российской Федерации не влечет.

Важными новеллами комментируемого Федерального закона является закрепление за субъектами Российской Федерации следующих полномочий:

в области мониторинга;

в области присмотра и ухода за детьми;

в области дополнительного профессионального образования;

в области психолого-педагогической и медицинской помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, своем развитии и социальной адаптации.

Содержащийся в части 1 статьи 8 комментируемого Федерального закона перечень полномочий носит открытый характер, то есть предполагается, что иные полномочия могут быть названы как в иных статьях данного Федерального закона, так и в иных актах.

Частью 2 комментируемой статьи воспроизведено с небольшими вариациями правомочие органов государственной власти субъектов Российской Федерации по дополнительному финансовому обеспечению мероприятий по организации питания обучающихся в муниципальных образовательных организациях и обучающихся в частных общеобразовательных организациях по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам. В субъектах Российской Федерации данное полномочие реализуется как в форме дополнительного финансирования муниципальных и негосударственных образовательных организаций, так и с использованием механизма передачи полномочий. В последнем случае (например, Саратовская область) одновременно с наделением органов местного самоуправления государственными полномочиями по организации предоставления питания отдельным категориям обучающихся происходит и соответствующее финансовое обеспечение.

Наиболее распространена для данного полномочия практика принятия субъектами Федерации актов, относящихся к сферам бюджетного и финансового законодательства.

Ранее закрепленное правомочие расширено в новом законе за счет права субъектов Российской Федерации предоставлять государственную поддержку дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях.

Частью 3 комментируемой статьи установлено право органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивать организацию предоставления на конкурсной основе высшего образования в образовательных организациях высшего образования субъектов Российской Федерации.

Организация предоставления высшего образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение на конкурсной основе бесплатно высшего образования, в соответствии со ст. 6 комментируемого Федерального закона является полномочием федеральных органов государственной власти в сфере образования. Тем самым часть 3 комментируемой статьи направлена на законодательное закрепление возможности финансового и иного участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в обеспечении прав граждан на образование, обучающихся в образовательных организациях высшего образования, учредителями которых являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Ранее субъектами Российской Федерации утверждались правила приема граждан в государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования, подведомственные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, принимались акты, касающиеся организации целевого приема граждан в государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования, подведомственные органам государственной власти субъектов Российской Федерации и т.д.