Статья 22 ФЗ-273 Об Образовании. Создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций

1. Образовательная организация создается в форме, установленной гражданским законодательством для некоммерческих организаций.

2. Духовные образовательные организации создаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях.

3. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (его территориальный орган), в порядке и в сроки, которые установлены законодательством о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, уведомляет федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования, или орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий переданные полномочия Российской Федерации по лицензированию образовательной деятельности, о государственной регистрации образовательной организации.

4. Образовательная организация в зависимости от того, кем она создана, является государственной, муниципальной или частной.

5. Государственной образовательной организацией является образовательная организация, созданная Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации.

6. Муниципальной образовательной организацией является образовательная организация, созданная муниципальным образованием (муниципальным районом, муниципальным округом или городским округом).

7. Частной образовательной организацией является образовательная организация, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации физическим лицом или физическими лицами и (или) юридическим лицом, юридическими лицами или их объединениями, за исключением иностранных религиозных организаций.

8. Образовательные организации, реализующие образовательные программы высшего образования в области обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка, могут создаваться только Российской Федерацией.

9. Для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением, нуждающихся в особых условиях воспитания, обучения и требующих специального педагогического подхода, Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации создаются образовательные организации (специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа), порядок направления в которые и условия пребывания в которых несовершеннолетних граждан определяются Федеральным законом от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".

10. Образовательная организация реорганизуется или ликвидируется в порядке, установленном гражданским законодательством, с учетом особенностей, предусмотренных законодательством об образовании.

11. Принятие федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления решения о реорганизации или ликвидации государственной и (или) муниципальной образовательной организации допускается на основании положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения.

12. Принятие решения о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении, не допускается без учета мнения жителей данного сельского поселения.

13. Порядок проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации, включая критерии этой оценки (по типам федеральных государственных образовательных организаций), порядок создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений устанавливаются Правительством Российской Федерации.

14. Порядок проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации образовательной организации, находящейся в ведении субъекта Российской Федерации, муниципальной образовательной организации, включая критерии этой оценки (по типам данных образовательных организаций), порядок создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений устанавливаются уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

15. Создание, реорганизация и ликвидация международных (межгосударственных) образовательных организаций осуществляются в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Комментарий к Ст. 22 закона «Об образовании в Российской Федерации»

Комментируемая статья закрепляет общие вопросы создания, реорганизации и ликвидации образовательных организаций.

Следует отметить, что до принятия комментируемого закона, законодатель использовал общее понятие "образовательное учреждение", распространяя его для целей образовательного законодательства на все юридические лица образовательной сферы.

Такое семантическое тождество, учитывая постоянные нестыковки в нормах образовательных законов и иных нормативных актов, приводит к трудностям в правоприменении.

В связи с этим, законодатель предпочел отойти от традиционного для образовательного законодательства понятия "образовательное учреждение" или "учреждение образования" к понятию "образовательная организация" как к более общей форме обозначения таких юридических лиц, к тому же наглядно отражающей стремление законодателя к унификации юридических терминов.

Не видится серьезных препятствий для решений возникшей проблемы путем использования расширительного, обобщающего понятия, с учетом объективных предпосылок к увеличению видов и форм юридических лиц в сфере образования.

Отметим, что Закон под образовательной организацией понимает некоммерческую организацию, осуществляющую в качестве основного (уставного) вида деятельности в соответствии с целями, ради которых такая организация создана, образовательную деятельность.

Исходя из этого, сообразно некоммерческим целям образования, логично определяет, что образовательные организации могут быть образованы в одной из форм, предусмотренных для некоммерческих организаций.

Как следует из ст. 50 ГК РФ, юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законодательством.

Категория "учреждение" выступает родовым понятием по отношению к возможным организационно-правовым формам образовательных организаций как организаций некоммерческих. Практика создания образовательных организаций подтверждает, что в настоящее время организационно-правовой формой создания образовательной организации является именно учреждение.

От надлежащего функционирования государственных и муниципальных учреждений зависит, прежде всего, состояние публичного порядка, а уже потом - стабильность гражданского оборота. В связи с этим, учреждения можно рассматривать как основные каналы реализации публичных функций.

На современном этапе остро встает вопрос о поиске более гибких форм учреждений, позволяющих в зависимости от возложенных на них задач и сферы деятельности наиболее рационально использовать имеющиеся ресурсы. Данная проблема может решаться только в рамках соответствующей типизации действующих учреждений, персонально ориентируя предлагаемый правовой статус под собственные нужды и решаемые задачи. Деление учреждений на частные, с одной стороны, и государственные и муниципальные, с другой, является первым уровнем легальной типологии юридических лиц данной организационно-правовой формы, проводимой по субъектному составу.

В основу классификационного критерия для деления учреждений, и соответственно, образовательных организаций, положена форма собственности, на основе которой создана образовательная организация. В свою очередь, форма собственности определяет и учредителя образовательной организации.

Исходя из многообразия форм собственности, закрепленных на конституционном уровне, образовательная организация может быть государственной, муниципальной или частной.

Государственной образовательной организацией является организация, созданная Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации, муниципальной - созданная муниципальным образованием (муниципальным районом или городским округом). В свою очередь, частной образовательной организацией является организация, созданная учредителем (гражданином (гражданами) и (или) юридическим лицом (юридическими лицами, их объединениями), кроме иностранных религиозных организаций), за исключением Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Некоторым образовательным организациям, закон придает особую роль и значение при выполнении публичных функций, что отражается также на особом статусе учредителей таких юридических лиц.

1) образовательные организации, реализующие образовательные программы высшего образования в области обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка. Поэтому такие образовательные организации могут создаваться только Российской Федераций, и соответственно, основаны на государственной федеральной форме собственности.

2) образовательные организации для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением, нуждающихся в особых условиях воспитания, обучения и требующих специального педагогического подхода (специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа) (учебно-воспитательные учреждения). Такие организации могут быть образованы как на федеральном, так и региональном уровнях, и соответственно, могут быть созданы Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ*(27) правовой статус учреждений бюджетной сферы существенно изменяется. Смена (преобразование) правового положения государственных (муниципальных) учреждений продиктована значительным отрывом деятельности бюджетных организаций от современных социально-экономических условий, определяющих переход от сметного финансирования к оптимизации расходов и одновременному повышению эффективности их работы. Внедрение рыночных принципов в работу учреждений позволит значительно снизить бюджетные расходы по их содержанию, обеспечить поступательное развитие качества и объема оказываемых услуг. Основные новации, как известно, касаются вопросов разграничения гражданско-правовой ответственности между государством (муниципалитетами) и учреждениями по хозяйственным обязательствам, продиктованным значительным участием последних в гражданском обороте. Развитие имущественной самостоятельности, которая в том числе определяет различные степень и формы финансирования таких организаций, предполагает наличие новой типологии учреждений. И помимо автономных учреждений, статус которых приняли незначительное число бюджетных организаций, оставшаяся их часть подлежит разделению на казенные и бюджетные учреждения.

Казенные учреждения на федеральном уровне имеют закрытый перечень, куда например, включены, военные комиссариаты, учреждения, исполняющие наказания, специализированные учреждения для несовершеннолетних, учреждения Министерства внутренних дел Российской Федерации и т.п. Например, высшие учебные заведения могут быть созданы в форме автономных, бюджетных, либо казенных учреждений. При этом, законодатель исключает возможность создания федеральных вузов в форме казенного учреждения.

Новацией образовательного законодательства является выделение духовных образовательных организаций, а также закрепление особых требований к порядку их создания, установленных законодательством о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях.

Между тем в действующем религиозном законодательстве отсутствует понятие духовной образовательной организации, а регулируется правовой статус религиозных организаций. В результате возникает правовая неопределенность с правовым режимом создания и деятельности духовных образовательных организаций, ведущая к фактическому смешению функций по религиозному воспитанию и духовному обучению.

Комментируемая статья определяет общие вопросы и особенности реорганизации и ликвидации образовательных организаций.

Особенности касаются, прежде всего, обеспечения гарантий прав обучающихся при решении вопроса о реорганизации или ликвидации образовательной организации.

Согласно ст. 13 Федерального закона от 24.07.1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации"*(28) принятие соответствующего решения осуществляется уполномоченными органами только при соблюдении положений законодательства об основных гарантиях прав ребенка, касающихся сохранения социальной инфраструктуры для детей, ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей, являющегося государственной и (или) муниципальной собственностью, не допускается без предварительной экспертной оценки уполномоченным органом исполнительной власти, органом местного самоуправления последствий принятого решения для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, для оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, для социального обслуживания. В случае отсутствия экспертной оценки такое решение признается недействительным с момента его вынесения.

Кроме того, в принятии решения о реорганизации и ликвидации образовательных организаций, реализующих основные общеобразовательные программы и расположенных в сельской местности, принимают участие представительные органы соответствующего городского округа или муниципального района, на территории которого расположена муниципальная образовательная организация. Решение о реорганизации или ликвидации образовательной организации может быть принято только при наличии согласия представительного органа.

Создание, реорганизация и ликвидация международных (межгосударственных) образовательных организаций осуществляются в соответствии с международными договорами Российской Федерации.